El pasado día 20 de agosto concluyó el plazo para presentar recursos contencio-administrativos al Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Valladolid, aprobado definitivamente en junio. Por ahora solo sabemos de tres (aunque no conocemos su contenido), referidos a otras tantas parcelas (una del norte, otra del centro y otra del sur). Pero con seguridad se habrán presentado más, pues es frecuente que una parte de quienes han presentado alegaciones reiteradas en los distintos procesos de exposición pública y no han visto cumplidas sus expectativas acaben impugnando el plan. Es lo normal. Con lo que el proceso completo de elaboración (entendiendo que se extiende desde el contrato para la redacción hasta que se resuelvan en el Supremo todos los recursos que puedan llegar hasta él), en este caso, como en la mayoría de los planes de las últimas 4 décadas, puede durar unos 20 años: una total desmesura. Pero así son las cosas.
La crisis del planeamiento
Sabemos que hay entidades que han nacido y viven en la crisis permanente. Como el teatro, la antropología o la Argentina, por ejemplo. Y no hay duda de que el planeamiento urbanístico debe considerarse dentro de ese privilegiado grupo. Por ello, el reciente libro de F.J. Villar, A. González Sanfiel y F. Hernández González, Crisis del planeamiento urbanístico: alternativas (Aranzadi, 2019) ha de verse más como una crónica del estado actual de la disciplina (con propuestas de mejora, eso sí), que como indicaciones para un cambio de paradigma. Pues el planeamiento, aun recogiendo las propuestas de los autores, si no cambia profundamente de contenidos, procedimientos, exigencias, incluso de objetivos (yo me entiendo), seguirá en crisis permanente.
“Culminar un plan con éxito -nos dicen los autores- se ha convertido en una especie de misión imposible. La complejidad que ha alcanzado el planeamiento favorece esta situación: requerimientos jerárquicos, sustantivos, ambientales, procedimentales, formales cada vez más estrictos, son el caldo de cultivo ideal para que al final del camino se eche por tierra tanto esfuerzo (…). Los planes de grandes o medianas ciudades de todas las Comunidades autónomas se ven afectados por aquellas declaraciones de nulidad, generando la consecuente incertidumbre e inseguridad, todo lo contrario a la finalidad que debe proporcionar el Derecho”. Y dicho eso: “¿es bueno para un país en su conjunto que los planes de las principales ciudades estén en entredicho?”
Con todo, hay que reconocer que lo que sugieren es muy interesante. Por ejemplo, la atribución a los ayuntamientos de la competencia para la aprobación definitiva (hay leyes que ya lo hacen). O que la evaluación ambiental estratégica de los planes se integre en el proceso de elaboración. También proponen reforzar y potenciar los “proyectos de interés público”, en coherencia con el planeamiento. E impulsar unas posibles “ordenanzas municipales con efectos de plan”, con el fin, sobre todo, de promover la rehabilitación urbana. Son, eso sí, propuestas dirigidas a los legisladores. Que no hablan ni de la forma de hacer planeamiento ni mucho menos del sentido y carácter que debe tener. Pues asumen básicamente su actual condición. Aunque reconocen que el PGOU “es una institución inmersa en una profunda crisis por las dificultades, en ocasiones incapacidad, de cumplir su objetivo de ordenar y prever todo lo que pueda ocurrir en el espacio urbano”. Pero no lo cuestionan.
Una especie de deporte
Eso sí, en la última parte del libro apuntan sobre todo a los jueces. Pues se dedica a la nulidad del planeamiento y sus efectos. Cuando, anulado un plan, “todo el equilibrio de intereses que representa el plan, tras tortuosos años de tramitación administrativa, caen por tierra y, con él, las licencias, los proyectos de urbanización, los convenios y todos los actos administrativos que se sustentan en aquellos planes”. Y sin embargo, se ha hecho moneda común. “Abatir un plan se ha convertido en una especie de deporte donde la pieza cae al final con relativa facilidad. La nulidad del planeamiento se ha trivializado, hasta el punto de que existen incluso algunos libros de autoayuda al estilo de cómo impugnar una multa de tráfico, con la finalidad de conseguir la anulación del plan; guías en las que se detalla la jurisprudencia sobre los diversos vicios que han sido apreciados, incluso con estadísticas sobre cuáles son las causas más valoradas con vistas a conseguir el efecto invalidante. A esto hemos llegado”.
Lo sabemos: “Siempre hay algún requisito que no se ha cumplido. Cualquier infracción determina la nulidad. Ésta, a su vez, se proyecta sobre todos los actos jurídicos que lo han aplicado. El vacío que genera la declaración de nulidad condiciona el presente y el futuro de la ciudad, de los ciudadanos, de los empresarios”. Según Ortega Morillo (cit. en el libro que comentamos su Guía práctica para anular un PGOU, Madrid, 2018), del análisis estadístico que realiza se desprende que la mayor causa de nulidad es la que tiene que ver con la evaluación ambiental (41%); después, con los informes sectoriales (30%); y luego con la exposición pública (24%).
Hacer frente a la corrupción y malas prácticas
Obviamente, los tribunales están para defender la aplicación de la ley. Y para frenar la corrupción y las malas prácticas. Anulando planes que se aprobaron favoreciendo intereses particulares. Como el conocido caso de Lezama (con el plan anulado en 2018 por cuarta vez en 11 años). O el mismo de Valladolid de 2004 (en el que la Audiencia Provincial falló que los responsables de Urbanismo lo alteraron para favorecer a una decena de constructores). O cuando se incumplen las exposiciones públicas (Toledo, en 2018, por ejemplo). O cuando se considera “insuficiencia de los recursos hídricos” (Santander 2016). Si bien, como ya se dijo más arriba, la mayoría de las anulaciones se dan por defectos de forma, hay incluso algunos que podríamos considerar “sobrevenidos”. Como el caso de Jaén, por ejemplo, con el PGOU anulado por “falta de adaptación a la normativa europea”, al haberse elaborado bajo la regulación de la Junta. Con todo, menos mal que están las asociaciones vecinales, medioambientales y otras para defender simplemente el cumplimiento de la ley.
Es verdad que también se suben a ese carro otros interesados. Y que en ocasiones este tipo de sentencias es impulsado por propietarios o promotores a los que favorecía la anulación. Un caso: Puzolana y Áridos de Tenerife, en 2020, que se oponía a la expropiación de sus parcelas para aparcamientos públicos. Otro, en Hondarribia, 2020 también, impulsada por Eroski. O el conocido caso de Tomás Olivo en Cartagena: “Tomás Olivo, uno de los grandes propietarios de suelo, se lleva el gato al agua frente al Ayuntamiento”. No dudo que puedan haberse vulnerado sus derechos (ahí están las sentencias). Pero el estropicio que hacen a la ciudad no es proporcional al supuesto daño a sus intereses particulares.
Porque las vueltas atrás, con la “recuperación” de la vigencia de planes anteriores suelen ser muy llamativas. Con algunas sentencias dictadas entre 2015 y 2020 que he podido consultar, volvieron a entrar en vigor planes de 1984 (Gijón), 1986 (Marbella), 1992 (Puerto de Santa María), 1993 (Vigo), 1997 (Santander). O, en el caso más espectacular, 1972 (Denia, sentencia de 2019).
El Supremo, por el sentido de la medida
Releamos nuevamente el libro que comentamos hoy. “Varios años para aprobar el plan, varios años para que recaiga la sentencia anulatoria, varios aún para que se recomponga la situación. Demasiado tiempo para lo que un sistema jurídico, económico y social puede soportar”. Pero en las últimas semanas hemos podido leer una buena sentencia, que si no permite (ni lo pretende) superar la crisis del planeamiento, aporta sensatez a los procedimientos legales que nos ocupan. Una sentencia que fija doctrina sobre los efectos de la declaración de nulidad de un plan.
Se refiere al PGOU de Yaiza, en cuya tramitación, al parecer, se había omitido el informe (preceptivo y vinculante) de la Demarcación de Costas del Ministerio de Fomento. En la sentencia STS de 4.03.2020 el tribunal se pone a la defensiva y dice que “no serán las sentencias las causantes de los efectos económicos, sociales, administrativos y procesales (de la declaración de nulidad) que con ello se genera”. Sin embargo, la Sala afirma que, aunque la regla general es la declaración de nulidad del Plan, sin más, en la medida en que en esa declaración de nulidad “pueda individualizarse una concreta zona o sector, o unas concretas determinaciones de igual naturaleza, que tenga un grado de individualización tal que sus determinaciones no afecten al resto del territorio planificado, nada impide que pueda limitarse la declaración de nulidad a esa zona o zonas concretas”.
De manera que, a la luz de esta doctrina de Yaiza, mucho más razonable, convendrá analizar cada recurso que se presente. Aunque no nos exime, sino todo lo contrario (nos estimula) a hacer un esfuerzo (todos: ayuntamientos, autonomías y estado) para revisar la legislación urbanística. Tranquilizando (no se me ocurre otro verbo mejor) unos procedimientos de ordenación de la ciudad, con el llamado planeamiento urbanístico, que sin duda han de ser muchísimo más sencillos. Dejemos la crisis eterna para el teatro, la antropología y la Argentina, que creo que les gusta.
(La imagen del encabezamiento es de la escultura de Margarita Xirgu que figura en el artículo de Rafael Negrete en revistamito.com titulado “La crisis del teatro: aporía de un pleonasmo cultural”).